Tomasz Grela: Kiedy euro?

• polska

Możliwe warianty przystąpienia Polski do strefy euro

Sprawa przystąpienia Polski do strefy euro nie jest kwestą teoretyczną czy bardzo odległą. W maju 2006 roku, tzn. w czasie kiedy ukazuje się poniższy artykuł, mija prawie równo dwa lata od przystąpienia Polski do grona państw Unii Europejskiej. Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym wszystkie nowe kraje członkowskie stały się członkami unii gospodarczej i walutowej i tym samym zobowiązały się przystąpić do strefy euro pod warunkiem spełnienia odpowiednich kryteriów. Nie ma jednej strategii realizacji tego celu. Jej wybór pozostaje w gestii państw członkowskich. Niemniej jednolite są zasady dochodzenia do wspólnej waluty. Celem niniejszego artykułu jest analiza możliwych scenariuszy dojścia do strefy euro.

Traktat o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej przesądza z prawnego punktu widzenia sprawę przyjęcia przez nasz kraj euro. Polska nie może obecnie sama decydować o tym czy przystąpi do strefy, czy też nie (tak jak może dokonać tego wyboru Wielka Brytania tzw. klauzulą "opt-out" przewidzianą traktatem z Maastricht). W przypadku Polski, podobnie jak pozostałych NKC, do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia jak się to stanie i kiedy nastąpi. Zmiany polityczne, które zaszły w Polsce po wyborach jesienią 2006 roku wskazują, że sprawa nawet jasnej deklaracji członkostwa w strefie euro nie jest przesądzona. W debacie politycznej brak jest zbieżnego podejścia. Niektóre ugrupowania wręcz wykluczają przyjęcie euro przez nasz kraj, inne zaś przeciwnie - wskazują na rychły termin mówiąc o latach 2009 - 2012.

Poniżej przedstawione są 2 podstawowe warianty wprowadzenia euro. W szczególności wskazuje się na:

• Wariant „szybkiej ścieżki” – uwzględniający zasady i kryteria dochodzenia do euro zgodnie z postanowieniami Traktatu Akcesyjnego i Traktatu z Maastricht. "Szybka ścieżka" rozumiana jest jako dążenie do strefy euro bez zbędnej zwłoki, ale jednocześnie bez traktowania konkretnej daty jako celu samego w sobie;
• Wariant „spowalniania”, którego charakterystycznym elementem jest unikanie konkretnego terminu przyjęcia euro. Choć z pozoru "ostrożny", w niniejszym artykule jest on oceniany jako wariant o dużej dozie ryzyka - niewykorzystania szansy, a nawet marginalizacji Polski w UE.

Wariant „szybkiej ścieżki”

Wyznaczenie przez Polskę przybliżonej daty wprowadzenia wspólnej wydaje się być pożądane i korzystne. Określenie realnej daty, tj. uwzględniającej możliwość spełnienia przez Polskę obowiązujących kryteriów, byłoby ważne z trzech powodów:

Po pierwsze, byłoby to potwierdzeniem wiarygodności Polski jako członka Unii Europejskiej. Zobowiązanie przystąpienia do euro wynika z Traktatu Akcesyjnego. Brak gotowości wskazania daty daje powód do interpretacji, iż Polska zmierza do wybiórczego wcielania w życie zobowiązań akcesyjnych, tj. tylko w zakresie, w jakim uznaje to w danym momencie za politycznie czy ekonomicznie korzystne – bez brania pod uwagę faktu, że członkostwo w UE oznacza zarówno prawa jak i obowiązki wobec partnerów, co jest niezbędnym warunkiem uczestnictwa w projekcie europejskim. Szybkie wejście do strefy euro zwiększa szanse na "przyspieszenie" integracji wewnątrz poszerzonej UE oraz ich pełniejsze zaangażowanie w tworzenie coraz lepiej skoordynowanej polityki gospodarczej wewnątrz wspólnoty. Należy nadmienić, że wysokie poparcie społeczne dla członkostwa w UE wyrażone w referendum w 2004 roku było poparciem bezwarunkowym tj. odnoszącym się do wszystkich postanowień Traktatu Akcesyjnego. Jak wskazują badania opinii publicznej w Polsce w pierwszej połowie 2006 roku utrzymuje się, a nawet nieco wzrasta (w porównaniu ze wspomnianym referendum) poparcie dla członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Można więc zakładać, że w warunkach rzetelnego przedstawienia opinii publicznej uwarunkowań i konsekwencji przystąpienia do strefy euro, poparcie dla określenia terminu miałoby znaczące poparcie społeczne.

Po drugie, wyznaczenie daty docelowej (a ściślej – pożądanej – co najlepiej oddaje angielski termin „target date”) przystąpienia do strefy euro miałoby ważne znaczenie dla bieżącej i długofalowej polityki gospodarczej państwa. Podanie takiej daty byłoby swego rodzaju zobowiązaniem do prowadzenia polityki ekonomicznej, która zapewniałaby korzystne dla gospodarki parametry makroekonomiczne, tj. niskiej inflacji, obniżenie deficytu budżetowego oraz zmniejszenia długu publicznego. Optymalne wykorzystanie potencjału polskiej gospodarki - po ponad piętnastu latach transformacji i po osiągnięciu punktu zwrotnego, jakim stało się przystąpienie do UE – jest możliwe tylko w warunkach utrzymania parametrów makroekonomicznych zbieżnych z kryteriami przewidzianymi w Traktacie z Maastricht. Zwolennicy szybkiego wejścia do strefy euro argumentują, iż intensywne starania o spełnienie warunków konwergencji jest korzystne dla Polskiej gospodarki i jej rozwoju. Podkreślają, że strategia ta jest zgodna z celami Polskiej polityki gospodarczej w średnim i długim okresie. Wyznaczenie daty zdyscyplinowałoby rząd oraz bank centralny w intensyfikacji działań na rzecz spełnienia kryteriów konwergencji.

Trudno oczywiście twierdzić, że deklaracja w sprawie terminu przystąpienia do euro jest niezbędna do realizacji zrównoważonej polityki makroekonomicznej. Politykę taką można prowadzić bez określania terminu (lub w ogóle założenia) przystąpienia do strefy euro. W przypadku Polski, jasność w sprawie terminu ma jednak duże znaczenie i wynika nie tylko ze zobowiązań traktatowych. Może ono także ułatwić uzasadnienie wyboru różnych wariantów w polityce gospodarczej (np. w kwestii reformy finansów publicznych). Ważnym aspektem jest także dyscyplinujące działanie perspektywy szybkiego wprowadzenia wspólnej waluty na polską politykę gospodarczą, szczególnie w sferze fiskalnej. Opóźnianie wprowadzenia euro spowoduje wyższe skumulowane koszy fiskalne. Po pierwsze, przedłużanie w czasie okresu do wprowadzenia jest często spowodowane brakiem woli do zbyt szybkiej redukcji deficytu budżetowego i długu publicznego. Po drugie, opóźnianie wprowadzenia wspólnej waluty będzie oznaczać konieczność pozyskiwania funduszy przez sektor publiczny w warunkach wyższych stóp procentowych. Opóźnianie wprowadzenia euro nie wiąże się jedynie z wyższymi skumulowanymi kosztami fiskalnymi i odsuniętymi w czasie korzyściami wynikającymi z członkostwa w strefie euro, ale także z ryzykiem nominalnej rozbieżności oraz poważnych turbulencji makroekonomicznych i finansowych.

Ryzykownym wydaje się tok rozumowania, dostrzegany niekiedy w polskiej debacie publicznej, że Polska w najbliższych kilkunastu latach „skazana jest” na stosunkowo wysoki rozwój gospodarczy i przyspieszoną modernizację wspartą m.in. finansową pomocą strukturalną ze strony Unii Europejskiej. Szereg analiz wskazuje, że polska gospodarka może się rozwijać w ciągu najbliższych 5- 8 lat w wysokim tempie, powyżej 4 procent a nawet od 5 proc. do 7 proc. przyrostu PKB rocznie. Dotyczy to zresztą nie tylko Polski, ale również innych nowych państw UE, jak kraje bałtyckie czy Słowacja. Należy podkreślić, że jest to scenariusz możliwy. Niemniej jest to scenariusz (jeden z możliwych wariantów), a nie wysoce prawdopodobna prognoza. Tak wcale nie musi się zdarzyć. Realizacja wspomnianego korzystnego scenariusza zależna jest od zaistnienia szeregu okoliczności wewnętrznych oraz zewnętrznych. Jedną z tych okoliczności jest możliwie szybkie wykorzystanie szans, jakie dawałoby Polsce przystąpienie do strefy euro.

Po trzecie, wyznaczenie daty wprowadzenia przez Polskę wspólnej waluty byłoby właśnie jednym z czynników zwiększających prawdopodobieństwo spełnienia się scenariusza „szybkiej ścieżki wzrostu”. Prowadzenie polityki zmierzającej do równowagi makroekonomicznej według kryteriów z Maastricht, oraz wyznaczenie docelowej daty przystąpienia do strefy euro stworzy korzystny klimat m.in. dla inwestorów krajowych i zagranicznych oraz doda wiarygodności polityce gospodarczej, także w otoczeniu zewnętrznym. Nie jest przypadkiem, że za szybkim przystąpieniem do strefy euro opowiadają się przedsiębiorcy, szczególnie ci, którzy eksportują bądź importują swoje towary z państw należącymi do Unii i posiadających wspólną walutę. Perspektywa ograniczenia ryzyka kursowego niesie dla polskich przedsiębiorców dużo korzyści. Wahania kursu złotego sprawiają, że muszą oni wydawać dodatkowe środki na zabezpieczenie się przed ryzykiem walutowym.

Wśród argumentów wskazywanych przeciw wyznaczaniu daty najczęściej wymienia się dwa:

Pierwszy z nich jest argumentem politycznym, który stwierdza, iż Polska jako kraj o niedawno odzyskanej suwerenności nie powinna przedwcześnie rezygnować z ważnego symbolu, jakim jest waluta narodowa. Nie rozwijając szerzej tego wątku warto jednak odnotować, że kraje wielokrotnie od Polski mniejsze i o zbieżnych do pewnego stopnia doświadczeniach historycznych, jak Litwa i Estonia, usilnie zmierzają do przystąpienia do strefy euro w możliwie bliskim terminie. Również Irlandia, kraj znany z przywiązania do tradycji i dbałości o ochronę tożsamości narodowej, traktuje integrację europejską, w tym udział w strefie euro jako instrument „poszerzania suwerenności narodowej”.

Drugi argument, mówiący, iż przystąpienie do euro spowoduje gwałtowny wzrost cen i pogorszenie warunków życia społeczeństwa jest nieprawdziwy i nie znajduje potwierdzenia w doświadczeniach państw, które już do strefy euro przystąpiły. Wzrost cen, który nastąpił bezpośrednio po wprowadzeniu euro miał charakter przejściowy i zaistniał w niewielkiej skali (w zależności od kraju – od 0,3 proc. do 0,7 proc.). W żadnym razie nie podważał on korzyści z wprowadzenia wspólnej waluty, które zostały zarysowane we wcześniejszych częściach pracy. Sprzeciw wobec możliwie szybkiego wprowadzenia euro oznacza wydatne zwiększenie prawdopodobieństwa wystąpienia kryzysu walutowego. Jak zwraca uwagę prof. L. Balcerowicz:

„Szybkie wprowadzenie euro przez Polskę i inne NKC wyeliminuje ryzyko kursowe na peryferiach UE. Ryzyko to nie jest tylko czysto hipotetyczne, ponieważ wiarygodność polityk monetarnych i fiskalnych NKC jest ciągle niższa niż tych SKC, które zdecydowały się nie wprowadzać wspólnej waluty (Wielka Brytania, Szwecja i Dania). Ponieważ okres przejściowy (minimum 2 lata) może być okresem niełatwym, charakteryzującym się gwałtownymi odpływami i przypływami kapitałów krótkoterminowych, okres wprowadzania Polski do UGW powinien być jak najkrótszy”.

Polska powinna przystąpić do strefy euro możliwie najwcześniej. Terminem takim, wskazywanym przez ekspertów jako realny jest 2012 rok. Jakie jest dla uzasadnienie dla tej daty? Jest szansa, że w ciągu najbliższych sześciu lat Polska zdoła spełnić wszystkie wymagane kryteria. Należy też odnotować, że jak dotąd jest ona jedynym krajem z grona nowych członków Unii Europejskiej, który nie wskazał żadnej konkretnej daty.

Wyrażając przekonanie, że data 2012 roku jest pożądana z punktu widzenia polskich interesów politycznych i gospodarczych w Unii Europejskiej należy podkreślić, że dotrzymanie tego terminu nie jest celem samym w sobie. Ostateczna decyzja przejścia w danym momencie ze złotego na euro powinna brać pod uwagę wpływ tego kroku na konkurencyjność polskiej gospodarki na tle innych państw - w warunkach gospodarki otwartej, którą cechuje narastająca presja konkurencyjna ze strony partnerów, także spoza UE. Dlatego trafny wydaje się pogląd, że wybór momentu formalnego przyjęcia euro powinien mięć podrzędne znaczenie w stosunku do samego wypracowanie odpowiednio skoordynowanej strategii konwergencji realnej, monetarnej i instytucjonalnej.

Poważnym problemem na drodze do osiągnięcia tego celu może okazać się sprawa poziomu kursu złotego w stosunku do euro, a ściślej aprecjacja złotego nieodzwierciedlająca rzeczywistej siły konkurencyjnej polskiej gospodarki. Poczynając od 2005 roku następuje stopniowa aprecjacja złotego. Zjawisko to jest spowodowane wyraźnym wzrostem eksportu po przystąpieniu do UE (rzędu 20 proc. przy niższym tempie wzrostu importu), nieco większym napływem zagranicznych inwestycji bezpośrednich (ok. 6 mld dolarów rocznie), rosnącymi transferami polskich pracowników pracujących za granicą oraz wpływami z turystyki przyjazdowej. Pewien wpływ mają także rosnące, ale ciągle nieznaczne - wskutek niskiej dotąd absorpcji - transfery funduszy strukturalnych UE przyznanych Polsce na lata 2004 – 2006 w Traktacie Akcesyjnym. Aprecjacja złotego może przyhamować dalszą ekspansję eksportową rodzimych firm. Z drugiej strony wpływa ona na utrzymanie niskiego poziomu inflacji oraz stanowi zachętę do importu, w tym inwestycyjnego oraz komponentów do produkcji. Sprzyjać to może dalszej ekspansji eksportu oraz modernizacji gospodarki i zwiększeniu jej konkurencyjności międzynarodowej.

O ile dotąd głównym powodem aprecjacji złotego był szybki wzrost eksportu oraz napływ kapitału zagranicznego (w tym inwestycji bezpośrednich), to w najbliższych latach o zmianie kursu złotówki/euro decydować będzie szybszy wzrost wydajności w Polsce (kraj doganiający) oraz napływ funduszy strukturalnych i środków z funduszu spójności przyznanych Polsce w ramach tzw. Nowej Perspektywy Finansowej Unii Europejskiej na lata 2007 – 2013 (60 mld euro na samą politykę spójności). Wzrastać też będą wypłaty UE z tytułu dopłat bezpośrednich dla rolników (do poziomu ponad dwóch miliardów euro rocznie po 2010 roku). Można przyjąć, że przynajmniej do końca dekady wzrastać będą transfery do Polski z tytułu przekazów polskich pracowników zatrudnionych w innych krajach UE – wraz z postępującą liberalizacją rynku pracy po Wielkiej Brytanii, Irlandii i Szwecji także w innych krajach m.in. w Hiszpanii, Portugalii i Finlandii. Wpływy z eksportu oraz inwestycji zagranicznych nadal będą się kształtować na stosunkowo wysokim poziomie.

Doświadczenie tzw. starych krajów kohezyjnych UE (Hiszpania, Portugalia, Grecja) wskazuje, że płatności z tytułu wieloletniej perspektywy finansowej UE (siedmioletniej) rozkładają się nierównomiernie. Wynika to z faktu, że w pierwszych latach (tj. w okresie przygotowywania wniosków o pomoc strukturalną oraz rozpoczęcia cyklu inwestycyjnego) skala absorpcji środków jest stosunkowo skromna. Kulminacja płatności przypada na okres między trzecim a szóstym rokiem. Oznacza to, że w ramach najbliższej perspektywy finansowej (2007 – 2013) największe transfery do Polski nastąpią w latach 2010 – 2012. Można więc przyjąć, że to właśnie w tym okresie zjawisko aprecjacji złotówki w stosunku do euro może być najbardziej widoczne. Jeśli przyjąć 2012 rok za datę przyjęcia w Polsce euro to – zgodnie z obowiązującymi obecnie zasadami – ustalenie stałego kursu wymiennego w stosunku do euro powinno nastąpić w roku 2010.

Pod koniec obecnej perspektywy finansowej UE upływającej w 2013 roku i po 2013 roku, skala transferów będzie maleć (nie tylko z tytułu pomocy strukturalnej UE). Nie można wykluczyć, że po 2013 roku nastąpi przyspieszony proces reformy unijnej wspólnej polityki rolnej wyrażający się w zmniejszeniu skali finansowania wspólnotowego na rzecz finansowania lub współfinansowania z budżetów narodowych. Zmniejszy się też prawdopodobnie skala transferów z tytułu pracy polskich pracowników za granicą (wskutek poprawy sytuacji na polskim rynku pracy, zmian demograficznych itp.). W sumie można przyjąć, że po 2012 roku następowałaby raczej deprecjacja złotego.

W świetle powyższych uwag decyzja w sprawie dokładnej daty przystąpienia do strefy euro musi uwzględniać problem kursowy i implikacje aprecjacji złotego. Zbyt silny złoty w stosunku do euro może obniżyć konkurencyjność polskiego eksportu i niekorzystnie odbić się na długofalowych perspektywach wzrostu gospodarczego i sytuacji na rynku pracy. Jednocześnie szybkie przyjęcie wspólnej waluty oznaczałoby trwałą ochronę Polski przed kryzysem walutowym, ponieważ złoty przestałby być obiektem spekulacji. Szybkie wejście do strefy euro oznacza także szybką konwergencję polskich stóp procentowych do poziomu europejskiego oraz trwałe ograniczenie inflacji. Ponieważ w polskiej gospodarce skromna pula bieżących oszczędności nie jest w stanie zaspokoić dużego popytu inwestycyjnego, jest ona zmuszona do importowania go. Im szybciej import ten zostanie pozbawiony ryzyka kursowego, tym lepiej.

W perspektywie członkostwa w strefie euro problemy natury strukturalnej i instytucjonalnej nie są problemami odnoszącymi się wyłącznie do Polski. Dotyczą one także w różnym stopniu innych nowych członków UE. Również w przeszłości różnice rozwojowe oraz problem elastyczności gospodarek był brany pod uwagę już na wczesnym etapie projektu utworzenia UGW (unii gospodarczo-walutowej). Należy podkreślić, że powstanie wspólnotowego Funduszu Spójności w 1994 roku było związane z planami utworzenia UGW. Fundusz ten miał służyć krajom o niższym poziomie rozwoju zwiększeniu ich konkurencyjności oraz elastyczności m.in. przez poprawę infrastruktury oraz zapewnienie odpowiednich standardów ochrony środowiska. W tym kontekście istotne znaczenie dla perspektywy przyjęcia euro przez Polskę będzie miało wykorzystanie przez Polskę unijnych funduszy strukturalnych. Nie chodzi tu wyłącznie o skalę absorpcji (tj. skalę wykorzystania przyznanych środków), lecz również o efektywność alokacji z punktu widzenia zwiększenia elastyczności i wydajności pracy. Ilustracją różnej efektywności alokacji jest z jednej strony szybko rozwijająca się Irlandia, z drugiej zaś Portugalia, borykająca się z utrzymaniem równowagi makroekonomicznej oraz problemami wzrostu. Jak zauważa W. Munchau – pisząc o perspektywach udziału nowych państw UE w strefie euro – spełnienie kryteriów z Maastricht nie jest wystarczają gwarancją odnoszenia korzyści z członkostwa w strefie euro „bowiem kryteria te nie uwzględniają kwestii wydajności pracy, elastyczności rynku pracy i płacy”. Stwierdza on dalej, że „jedną z głównych nauk płynących z doświadczeń UGW jest pozostawanie poza unią walutową do czasu osiągnięcia przez gospodarkę wystarczającej elastyczności”. To mało precyzyjne ostrzeżenie jest warte odnotowania tym bardziej, że pogląd taki nie jest odosobniony.

Podsumowując należy stwierdzić, że datę 2012 roku jako moment przystąpienia przez Polskę do strefy euro można uznać za realną i gospodarczo korzystną. Niemniej istnieje spora doza ryzyka. Korzyści płynące z udziału w UGW będą tylko wtedy wyraźne, gdy procesowi prowadzącemu do spełnienia kryteriów z Maastricht towarzyszyć będą zmiany strukturalne w gospodarce. Dokonanie tych zmian będzie ułatwione i przyspieszone dzięki przyznanej Polsce pomocy strukturalnej UE. Stąd wielkiego znaczenia nabiera sprawa jej pełnego i efektywnego wykorzystania. Należy także dodać, że wczesne wprowadzenie euro będzie niosło ze sobą duże korzyści, których większość uzewnętrzni się dopiero w dłuższym okresie.

Jest to pierwsza część tekstu, który ukazał się pierwotnie w Newsletterze „Forum Rozwoju Edukacji Ekonomicznej” (nr 30 z 10 maja 2006 r.). Druga część również znajduje się na naszych łamach. Przedruk za zgodą autora.